Сергей Штогрин: государство богатеет производством

16-07-2018

В этом году впервые при обсуждении законопроекта федерального бюджета на 2014 год и период до 2016 года как никогда много внимания было уделено теме доходов — их структуре, качеству, прогнозируемости.

И это очень правильно, считает назначенный в минувшем сентябре аудитором Счетной палаты РФ Сергей ШТОГРИН. Предмет его должностных интересов — экспертиза, анализ и контроль за формированием и исполнением доходов федерального бюджета. За счет чего они должны прирастать? Об этом его расспрашивала обозреватель журнала «РФ сегодня» Людмила ГЛАЗКОВА.

— Будучи 18 лет депутатом Госдумы, вы много раз участвовали в принятии главного финансового документа страны, а теперь смотрите на него с точки зрения аудитора. Объемность вашего взгляда явно повысилась. Что принципиально нового в подходах к формированию доходов в проекте федерального бюджета на 2014-2016 годы?

— Первое, на этот раз уделялось большое внимание теме доходов. Лишь при их наличии можно наверняка говорить об обеспечении расходами соответствующих статей и прежде всего социальных расходов. Хотя нынешний бюджет сформирован с небольшим дефицитом, он сбалансирован и вполне реалистичен с точки зрения его выполнения по доходам. Определенные риски связаны с возможным недобором налогов, в частности, налога на прибыль и НДС и с недополучением неналоговых доходов, скажем, вследствие неурегулированности вопроса экспортных пошлин на нефть и нефтепродукты, экспортируемые в Казахстан и Белоруссию.

Второе, формирование доходной базы теперь увязывается с госпрограммами, положенными в основу расходов федерального бюджета. Они содержат конкретные целевые индикаторы и показатели их достижения. Это шаг вперед.

— Насколько корректно сформированы доходы, все ли источники и резервы учтены?

— Резервы всегда есть. В заключении Счетной палаты к законопроекту отмечено, что Минфин не представил расчеты и обоснования по доходам на сумму более 400 миллиардов рублей. Это снижает прозрачность бюджета и не дает оценить, как эти объемы сформировались, по каким имеются риски неисполнения. Не вскрыты все ресурсы увеличения доходной части. Не задействован рычаг улучшения администрирования налогов. То же касается принятия более решительных мер по предотвращению уклонения от уплаты обязательных платежей и сокращению задолженности по налоговым и неналоговым платежам, оптимизации действующей системы льгот и преференций. Это тоже резервы. На мой взгляд, недостаточно обоснованы прогнозы по доходам от уплаты госпошлины за совершение действий уполномоченными госучреждениями при осуществлении федерального пробирного надзора.

— Как обеспечить дополнительное увеличение доходов?

— Счетная палата назвала эти пути.

Во-первых, сокращение задолженности по налоговым и неналоговым платежам, превысившей на начало года 1,1 триллиона рублей.

Во-вторых, улучшение контрольной работы налоговых и таможенных органов.

В-третьих, оптимизация действующей системы налоговых льгот и преференций (сами эти понятия надо определить в законе). Суммарно они в прошлом году образовали брешь в бюджете страны в 1,8 триллиона рублей. Это особенно актуально в связи с переходом к программному бюджету в целях повышения эффективности бюджетных расходов.

Четвертое, повышение налоговой дисциплины. 1,4 миллиона организаций (каждая третья), по данным ФНС России, на 1 января 2013 года не представили отчетность в налоговые органы. Среди других мер я бы назвал борьбу с фирмами-однодневками, выводящими капитал из страны, офшорами (через которые осуществляется 42 процента объема внешнеторговых операций). Доходный потенциал бюджетной системы огромен, но нужен целый комплекс мер, чтобы его реализовать.

— Оппоненты говорят, что в бюджете как всегда занижены нефтегазовые и завышены ненефтегазовые доходы.

— Это общий вопрос точности прогнозов. Правительственные прогнозы, которые готовит Минфин вместе с другими ведомствами, к сожалению, далеки от реальности. Допускаю, что всегда сложно предвидеть цену на нефть, но парадокс 2013 года заключается в том, что по нефтегазовым доходам попали, что называется, в точку, а с ненефтегазовыми — наоборот. Например, налог на прибыль организаций от первоначального прогноза составит минус 22,5 процента. Ошибка почти на четверть! С налогом на добавленную стоимость промахнулись на 12,3 процента. Хотя речь идет о товарах, которые производятся и реализуются в РФ. Притом, что цена на нефть оказалась выше, чем планировалось. По темпам роста погрешность 1,2 процента, а здесь на порядок хуже. Это ставит вопрос о серьезном анализе наших прогнозов и расчетов по доходам. Одно дело — мировая конъюнктура цен на нефть, другое дело доходы от экономики внутри страны, которые по определению на 97 процентов обеспечиваются работой самого Правительства, министерств, ведомств, субъектов РФ, муниципалитетов.

— Какой у нас самый стабильный источник доходов?

— Подоходный налог. С 2008 года он растет, не считая кризисного спада в 2009-ом: 7 процентов, 11, 13. Повышается номинальная зарплата, мы боремся, чтобы было меньше задолженностей. Растут некоторые имущественные налоги, поступающие в муниципальные бюджеты субъектов РФ. С доходами же федерального бюджета есть проблема и ее нужно решать.

— В чем причина некачественности прогнозов? У Минфина не хватает экспертов?

— Дело в другом. Не учитывается целый ряд факторов. К тому же часто уже после прогнозов Правительство РФ и Госдума принимают такие изменения в законодательство, в том числе налоговое, что картина меняется. Так было с поправками в 21-ю и 25-ю главу части 2 Налогового кодекса, внесенными уже вслед одобренному ФЗ о федеральном бюджете на 2013 год. Первоначально принятие этого закона обеспечивало дополнительные доходы в бюджет, а поправки во втором чтении образовали в нем дыру в 80 миллиардов рублей.

Поэтому пора отказаться от сложившейся практики принятия решений по законам, регулирующим доходы федерального и региональных бюджетов после того, как соответствующие законы вступили в действие. Не должно быть вообще обратной силы по каким-либо нормам. Если точно посчитаны и определены доходы бюджетной системы РФ, то нельзя принимать решения, которые их потом уменьшают.

Повышение качества прогнозов — один момент.

Второй — необходимость более глубокого изучения последствий тех или иных шагов Правительства, особенно, когда речь идет о налогах, доходах, таможенных платежах. Например, в 2011 году после принятия бюджета приняли законы по трансфертному ценообразованию и созданию консолидированных групп налогоплательщиков (КГН). За 9 месяцев текущего года последние заплатили налогов на 177 миллиардов рублей меньше к тому же периоду 2012 года. Раньше обособленные подразделения какой-нибудь вертикально интегрированной компании как самостоятельные юридические лица налог исчисляли отдельно, а при консолидации они сложили убытки и уменьшили тем самым общую прибыль.

— «Оптимизировали» налоги…

— По закону.

— Государству невыгодно, а им наоборот. Консолидированные группы, это, как правило, крупный капитал?

— Крупные компании с разветвленной сетью предприятий — добывающие, перерабатывающие, транспортные, финансовые и другие. В потерях налога на прибыль на КНГ пришлось 177 из 275 миллиардов рублей, тогда как вся остальная экономика страны дала меньше 100. При их доле в налоговых доходах 20 процентов минус потянул на 60. Делалось все из благих побуждений — более равномерного распределения прибыли и налогов по субъектам РФ, но таких последствий явно никто не ожидал.

— Опять хотели как лучше…

— Да, а получилось так, что потеряли. Прибыль — доходный источник регионов, поэтому Правительству нужно не 7, а 77 раз отмерить, прежде чем проводить через Госдуму соответствующий закон.

— За счет каких источников в ситуации стагфляции будут формироваться региональные бюджеты?

— Есть два главных источника доходов субъектов РФ — налог на прибыль организаций и налог на доходы физических лиц (72 процента всех доходов).

Первый налог — он дает около 1/3 доходов консолидированных бюджетов — сокращается в результате снижения прибыльности предприятий. А как на это могут повлиять региональные органы власти? Практически никак. Не может правительство Хабаровского края заставить «Роснефть» повысить прибыльность своих предприятий. Ставка 20 процентов: 18 зачисляются в бюджет субъектов РФ, 2 — в федеральный. На поступлении налога на прибыль также отразилось увеличение расходов по амортизационной премии «благодаря» ФЗ 206 от 29 ноября 2012 года. Вывод напрашивается сам по себе: без совета с регионами нельзя трогать налог на прибыль организаций, поскольку его малейшие изменения затрагивают их интересы.

У нас получается так, что регионы планируют себе в доходах одно, а выходит совсем другое. Ежегодно Минфин РФ делает прогноз налогового потенциала субъектов РФ для расчета трансфертов. Мы сегодня посмотрели, как это коррелируется с реалиями. И опять практически мимо цели. За 9 месяцев по налогам на прибыль в целом по стране прогноз исполнен на 40,9 процента: Белгородская область — на 29,6, Брянская — 20,8, Воронежская — 169,5, Ивановская — 152, Псковская — 170,9, Волгоградская — 36,9, Республика Калмыкия — аж на 494,9 процента. Такая пестрота — лишнее доказательство того, что регионы находятся в очень сложном положении и им просчитать свои доходы от такого источника, как налог на прибыль организаций, практически невозможно. Поэтому у одного в пять раз меньше, а у другого во столько же больше. Как им выполнять социальные обязательства?

— Но на доходы физлиц региональные власти могут влиять?

— Могут — в аспекте повышения зарплаты своим служащим, контроля за своевременностью ее выплаты, легализации и вывода зарплаты из тени. Реальные рычаги для этого имеются. От субъектов и муниципальных образований зависит улучшение администрирования сбора налога на имущество юридических и физических лиц и налога на землю. Еще один источник формирования региональных бюджетов — доходы от малого и среднего бизнеса. Но количество малых предприятий и индивидуальных предпринимателей в 2012 году по сравнению с предыдущим годом уменьшилось примерно на 2 процента. Их развитие сдерживает коррупция, несовершенство законодательства, налогообложения и финансово-кредитных механизмов.

— Министр финансов назвал финансовый план страны «бюджетом уверенности», тогда как критики — «бюджетом обнищания». Как бы его аттестовали вы?

— Я против всяких ярлыков. Федеральный бюджет — инструмент реализации экономической и социальной политики государства. Один из базовых подходов — повышение его устойчивости, снижение зависимости от внешнеэкономических факторов в долгосрочной перспективе. Основной инструмент — «бюджетные правила», обеспечивающие последовательное сокращение ненефтегазового дефицита. Их соблюдение позволяет исполнять социальные обязательства государства в условиях нестабильной внешней конъюнктуры. Вес углеводородных доходов в общем объеме доходов намечается сократить с 50 до 43 процентов в 2016 году. Но пока зависимость бюджета от нефтегазового сектора, конечно, непомерно высокая.

— Вопрос в том, как уйти от этого?

— Не буду говорить о высокотехнологичных отраслях, свободных зонах, инновационных кластерах, Сколково. Основной способ — развивать свою перерабатывающую промышленность. Чем государство богатеет, известно еще со времен Адама Смита. «Не нужно золота ему, когда простой продукт имеет», писал Пушкин. У нас сегодня самая простая продукция ввозится из-за рубежа. Никто за двадцать лет не пришел в легкую промышленность, никто не наладил выпуска тех же бытовых приборов. Бизнес ориентирован на быструю прибыль.

Я убежден в том, что северные территории и Дальний Восток могут развиваться только на принципах государственно-частного партнерства. Если мы считаем нужным построить в Хабаровском крае завод по переработке мелкочастиковых рыб и выпуску консервов из сазана, амура, верхогляда, про которого мало кто слышал, то надо за бюджетные деньги провести исследования, где он должен быть, как обеспечен электроэнергией, оборудованием, инфраструктурой. Построить его и отдать в концессию частникам с правом выкупа через определенное количество лет. Сегодня Амур превратился в дикое поле, где вместо приказавших долго жить рыболовецких колхозов хозяйничают браконьеры. Чем вообще по-серьезному занимаются на Дальнем Востоке? Рыбой, лесом, золотом, да еще государство добывает нефть-газ. И все.

— Если бы так было только в одном регионе.

— Конечно. Мы утратили позиции по многим отраслям. Взять производство строительных и отделочных материалов, на которые сейчас высочайший спрос. В России бум строительства жилья. Более половины его — индивидуальные дома. Их возводят и компании, и с помощью разных организаций, и сами люди. Строят везде, даже там, где никогда их не было, например, вокруг Комсомольска-на-Амуре. Выросли целые поселки возле Южно-Сахалинска и других дальневосточных городов. Не говорю уже про центральную Россию, Северный Кавказ и юг страны.

Потребность в стройматериалах сумасшедшая! Нужны кирпич, отделочная плитка, различные изделия из пластика. Зачем нам импорт? Может, изменит ситуацию новое Министерство ЖКХ и строительства. Сразу возникнет большой налоговый потенциал. Человек должен зарабатывать зарплату, чтобы купить земельный участок, построить дом, платить подоходный налог, налог на имущество, он будет покупать электроэнергию, тепло, газ или дрова, уголь. Такой мультипликационный эффект развития строительства жилья. А оборачивается все стабильной налоговой базой для поступлений доходов во все уровни бюджетов.

Развивать надо отрасли, ориентированные на потребление продукции прежде всего человеком. Посмотрите, что у нас происходит с обеспечением электроинструментом. Кругом одна иностранщина — китайская продукция фирм Бош, Макита и так далее. Жилищный бум вызвал побочный спрос на малую садовую технику. Она вся импортная. Где российская?

— Ее могло бы выпускать отечественное сельхозмашиностроение. Вот бы ему и помочь со стороны государства. А происходит наоборот. Ваши недавние коллеги собираются отменить действующую эффективную субсидию, направленную на обновление парка сельхозтехники. Она ныне выдается производителю сельхозтехники, а депутаты хотят заменить ее субсидией покупателю. Вроде бы разницы нет, но коварство в том, что при этом большая часть поддержки уйдет за рубеж, потому что российский трактор станет неконкурентоспособным по отношению к иностранному.

— Слышал. Крестьянину-то все равно, а государству — нет. В случае покупки иностранной техники все налоги остаются в стране, где она произведена. То есть с рубля субсидии российскому аграрию 30-40 копеек поступят в бюджет страны-производителя. Финансируя приобретение импортной техники, мы вносим вклад в создание рабочих мест за рубежом и тем самым затрудняем выполнение конституционных гарантий права на труд для россиян. А это есть, мягко говоря, не совсем рациональное использование бюджетных средств.

— и вообще-то, добавлю, торможение развития нашей страны. А заложено ли развитие хоть в какой-то степени в бюджете?

— Прогноз темпов роста 3 процента. Вот и все развитие. Чтобы экономика развивалась, нужны другие инструменты, нежели те, что применяются сегодня. Надо изменять подходы к использованию бюджетных средств, изживать недостатки бюджетного процесса. Очень много федеральных денег замораживается. Классический пример — 50 миллиардов рублей, выделенных на развитие энергетики Дальнего Востока и замороженных на год «РусГидро». Давайте деньги переводить под уже готовую техдокументацию, выделенные площадки, заключенные контракты. Счетная палата проверила Минобороны — нашла миллиарды замороженных денег, ФНС — 2 с лишним миллиарда рублей в виде авансов невыполненных работ. Все они лежат мертвым капиталом и не работают на экономику. Если бюджетополучатели не готовы, лучше уж деньги разместить на банковских депозитах, чтобы хоть сколько-то приносили в казну.

— Правительство критикуют за то, что оно большие средства изымает из экономики и направляет в резервные фонды. Нужна ли нам «подушка безопасности», которая уже превратилась в огромную «перину»?

— Резервы нужны. Есть фонд национального благосостояния, резервный фонд Президента, резервный фонд Правительства РФ, резервный фонд МЧС, резервы ЦБ. Наука говорит, что их должно быть в размере 7 процентов ВВП. Правительство не так давно даже внесло законопроект об учреждении специального финансового агентства по управлению средствами резервных фондов в форме акционерного общества, но он в Госдуме не прошел. Если уж его создавать, то оно должно быть казенной бюджетной структурой. Эти средства следует направлять на развитие экономики, формирование стабильного налогового потенциала. А его создает только производство, в первую очередь, товаров и услуг. Сегодня их поставляют в Россию кто только хочет, наживаясь и вывозя деньги из нашей страны. Лишь эффективно используя заработанные деньги на развитие производства и повышение производительности труда, мы сможем снизить нашу зависимость от конъюнктуры мировых цен на энергоносители и другие природные ресурсы. Тогда и с наполнением бюджета не будет проблем.